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Sentencia C-509/14
(Bogotá D.C., 16 de de julio de 2014)
Ref.: Expediente D- 10016. Actor: José Andrés Cristancho Niño. Demanda de inconstitucionalidad: contra los incisos segundo y tercero del artículo tercero de la Ley 1562 de 2012 (parcial) “Por la cual se modifica el Sistema de Riesgos Laborales y se dictan otras disposiciones en materia de Salud Ocupacional”. Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO. |
I. ANTECEDENTES.
1. Texto normativo demandado.
El ciudadano José Andrés Cristancho Niño[1], en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en el artículo 40, numeral 6 de la Constitución Política, presentó demanda de inconstitucionalidad parcial en contra de los incisos segundo y tercero del artículo tercero de la Ley 1562 de 2012; los textos acusados son los señalados con subraya:
"LEY 1562 DE 2012
(julio 11)
Diario Oficial No. 48.488 de 11 de julio de 2012
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por la cual se modifica el Sistema de Riesgos Laborales y se dictan otras disposiciones en materia de Salud Ocupacional.
(...)
ARTÍCULO 3o. ACCIDENTE DE TRABAJO. Es accidente de trabajo todo suceso repentino que sobrevenga por causa o con ocasión del trabajo, y que produzca en el trabajador una lesión orgánica, una perturbación funcional o psiquiátrica, una invalidez o la muerte.
Es también accidente de trabajo aquel que se produce durante la ejecución de órdenes del empleador, o contratante durante la ejecución de una labor bajo su autoridad, aún fuera del lugar y horas de trabajo.
Igualmente se considera accidente de trabajo el que se produzca durante el traslado de los trabajadores o contratistas desde su residencia a los lugares de trabajo o viceversa, cuando el transporte lo suministre el empleador.
También se considerará como accidente de trabajo el ocurrido durante el ejercicio de la función sindical aunque el trabajador se encuentre en permiso sindical siempre que el accidente se produzca en cumplimiento de dicha función.
De igual forma se considera accidente de trabajo el que se produzca por la ejecución de actividades recreativas, deportivas o culturales, cuando se actúe por cuenta o en representación del empleador o de la empresa usuaria cuando se trate de trabajadores de empresas de servicios temporales que se encuentren en misión."
2. Pretensión y cargos formulados.
2.1. El demandante solicita como pretensión principal la inexequibilidad de las expresiones contratante y contratistas señaladas en los incisos segundo y tercero del artículo tercero de la Ley 1562 de 2012 y, de manera subsidiaria, su exequibilidad condicionada, bajo el entendido de que la palabra contratante hace referencia hace referencia a la figura del contratista.
2.2. El actor considera que las normas acusadas vulneran el Preámbulo y los artículos 2, 13, 25, 53, 122 y 123 de la Constitución Política, por los siguientes motivos:
2.3. Vulneración del Preámbulo de la Constitución y del artículo 2 CP.
En lo referente a la promoción y garantía de la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, para asegurar la vigencia de orden político, social, económico y justo, no se puede romper los límites normativos de cada forma contractual, ni mezclar el régimen laboral y de seguridad social con el régimen de contratación civil y comercial.
2.4. Vulneración del derecho a la igualdad (artículo 13 CP).
Expresa el actor que las normas acusadas desconocen la distinción legal entre los contratos de prestación de servicios y los contratos laborales, pues al incluir a los contratistas dentro del contexto de las normas laborales y del sistema de seguridad social en riesgos profesionales, se desnaturalizan las prestaciones, derechos y obligaciones propias de cada contrato. La norma acusada equipara a los contratistas independientes con los trabajadores sujetos a la subordinación laboral, estableciendo una igualdad legal entre dos grupos que jurídicamente son diferentes, regidos por normas propias y contradictorias entre sí, tanto así que la inclusión de los primeros no corresponde al concepto de accidente de trabajo.
2.5. Vulneración de la protección especial que goza el derecho al trabajo (artículo 25 CP).
Indica el actor que las garantías del derecho al trabajo en condiciones dignas y justas promovidas por el Estado, recaen exclusivamente en los contratos de subordinación laboral, por lo cual, es inconstitucional amparar el vinculo de prestación de servicios con las disposiciones del derecho de la seguridad social en riesgos profesionales, quienes naturalmente no son la parte débil de la relación, sino que gozan de autonomía para desarrollar el objeto del contrato. Manifiesta el demandante que la norma es imposible de cumplir, teniendo en cuenta que el contratista puede ser una persona jurídica la cual no puede sufrir un accidente de trabajo y, en todo caso, de tratarse de una persona natural probatoriamente se dificulta la labor de demostrar la ocurrencia del accidente de trabajo ya que el contratista no está sometido a un horario laboral y puede desempeñar la labor en un área distinta a la de la empresa, incluso puede desarrollar varios contratos de prestación de servicios impidiendo establecer un nexo de causalidad entre el suceso y la ocasión del servicio.
2.6. Vulneración de los principios que rigen el estatuto de trabajo (artículo 53 CP).
El principio de primacía de la realidad sobre las formas es la máxima expresión de la garantía del derecho laboral, en tanto que le otorga valor contractual a la relación de subordinación que no ha sido pactada por escrito o que fue enmascarada bajo la figura civil de prestación de servicios. En ese sentido, al homologar el contrato de prestación de servicios con una relación laboral pierde sentido la declaración de un contrato verbal, si dentro del sistema de seguridad social en riesgos profesionales se incluye el contrato civil para ser beneficiado de una prestación social. Quien ejerce una profesión liberal y se obliga civil o comercialmente por disposición de la norma acusada se ve obligado a perder su autonomía e independencia para cumplir el objeto del contrato, característica propia de este tipo de contratos, siendo sometido o subordinado a la persona natural o jurídica a la que le presta el servicio con la imposición de órdenes propias del contrato de trabajo.
2.7. Vulneración del régimen de carrera administrativa (artículos 122 y 123 CP).
El legislador ha expresado normativamente considerables diferencias respecto del contrato de trabajo y el de prestación de servicios. De igual modo, la Ley 80 de 1993 en el artículo 3 indica que en ningún caso los contratos de prestación de servicios generan relaciones laborales o prestacionales, situación que es desconocida por los incisos 2 y 3 del artículo 3 de la Ley 1562 de 2012, al ordenar que se incluyan a los contratistas como beneficiarios del sistema de seguridad social en riesgos profesionales.
3. Intervenciones.
3.1. Ministerio de Trabajo: exequible.
3.1.1. La norma acusada no equipara o extiende los beneficios del contrato de trabajo al de prestación de servicios, ni supone el derecho al pago de las prestaciones sociales propias de la vinculación laboral para los contratistas independientes. Pues, en realidad dispone una ampliación de la cobertura para los trabajadores independientes con fundamento en el principio de universalidad.
3.1.2. Aduce el representante del Ministerio que en la demanda no se demuestra el modo en el que la norma atacada desconoce el principio de la primacía de la realidad o la razón por la cual reconocerle al contratista independiente las prestaciones económicas y asistenciales vulnera el Preámbulo, y los artículos 2,13,25,53,122 y 123 de la Constitución.
3.1.3. Es inexistente la pretendida desnaturalización del contrato de prestación de servicios, pues no se afecta su estructura con el beneficio social derivado de la afiliación al Sistema de Riesgos Profesionales, en tanto que una cosa son las prestaciones económicas y asistenciales que reconoce el Sistema a quien a padecido un accidente de trabajo sin que ello altere la modalidad de su contratación o mute un contrato de prestación de servicios en uno laboral.
3.2. Universidad Externado de Colombia: inexequible.
3.2.1. El ente universitario indica en su intervención que el contratista independiente no es un verdadero patrón, representante o intermediario, tal y como lo establece el artículo 34 del CST. En consecuencia, la definición de accidente de trabajo solo cobija al trabajador que por causa o con ocasión del trabajo sufra una lesión orgánica, funcional, psiquiatrita, invalidez o muerte.
3.2.2. Conforme a la interpretación sistemática de los incisos 2 y 3 del artículo demandado, el concepto de contratante se asemeja al de empleador, y el de contratista con el de trabajador, por ello la relación civil del contratante y contratista esta enmarcada bajo unos supuestos de relación laboral.
3.2.3. La equiparación efectuada por la norma acusada lesiona la garantía consagrada en el artículo 53 CP, en lo referente al principio de primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, toda vez que le estaría dando la connotación de relación laboral a una relación que en la realidad se encuentra enmarcada dentro del derecho civil. Dicho reconocimiento de la igualdad entre desiguales, descarta la subordinación típica de los contratos de trabajo, frente agentes que en principio tenían una relación entre iguales, lo que a su vez conduce a que se les aplique las obligaciones y deberes del contrato de trabajo, afectando incluso a la libertad de empresa.
- Universidad del Rosario: inexequible.
3.3.1. El sistema público de seguridad social busca dignificar las condiciones en las que se ejerce el trabajo, por ello y como componente del trabajo decente, se prevé una garantía para el trabajador y sus familiares frente a un imprevisto, siniestro o contingencia adversa al trabajador.
3.3.2. Pese a que la meta de la Ley 1562 de 2012 es que ningún trabajador esté por fuera del sistema de protección social, el artículo 3 demandando indica con claridad que accidente de trabajo es todo suceso repentino que sobrevenga por causa o con ocasión del trabajo y que produzca en el trabajador una lesión orgánica, perturbación funcional o psíquica, invalidez o muerte.
3.3.3. Para contribuir con el trabajo digno, la ley demandada equiparó las obligaciones que tiene el contratante con las del empleador, ya que se le impone a éste último la obligación de afiliar a riesgos laborales a contratistas. Adicionalmente, prevé la facultad de dar órdenes al contratista eliminando con ello el principal elemento de distinción de la relación laboral frente a otros tipos de relaciones, es decir, la subordinación.
3.4. Universidad Nacional: exequible condicionado.
3.4.1. La Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional solicitó el condicionamiento de la norma en el sentido de aclarar el significado de las expresiones "contratante y contratista", en tanto inducen a error tanto por la redacción como por el contexto.
3.4.2. La definición de accidente de trabajo fue concebida para el contrato laboral, por lo que al extender su cobertura a los contratistas independientes, no está homologando estos contratos, pero si genera un vacío legal en cuanto al concepto de accidente para los contratistas, ya que estos no están sujetos a las órdenes del empleador, no cuentan con un lugar y horario de trabajo.
3.5. Federación de Aseguradoras Colombianas – Fasecolda: exequible.
3.5.1. La norma demandada extendió los beneficios del sistema general de riesgos profesionales a los contratistas independientes, los cuales en el evento de sufrir un accidente de trabajo o una enfermedad profesional, tendrán derecho a las siguientes (i) prestaciones asistenciales: asistencia médica, quirúrgica, terapéutica y farmacéutica, servicios de hospitalización, odontológico, suministro de medicamentos, servicios auxiliares de diagnóstico y tratamiento, prótesis y órtesis, rehabilitación física y profesional, gastos de traslado; (ii) prestaciones económicas: subsidio por incapacidad temporal, indemnización por incapacidad permanente parcial, pensión por invalidez, sobrevivencia y auxilio funerario.
3.5.2. La definición de accidente de trabajo no desvirtúa o muta la relación del contratista independiente en un contrato laboral, por el contrario busca la protección de un sector históricamente excluido del sistema de riesgos profesionales, sin que ello implique la alteración de la respectiva forma de vinculación.
3.6. Positiva Compañía de Seguros S.A.: exequible.
3.6.1. Pese a que la semántica de la norma podría general algún tipo de confusión, la inclusión de los contratistas en el sistema general de riesgos profesionales obedece al reconocimiento de la igualdad entre aquello que por su cuenta desarrollan una actividad laboral ya sea por medio de un contrato civil, mercantil o administrativo, los cuales no están exentos de sufrir un altercado durante la realización de sus labores.
3.6.2. Lo anterior, no desconoce los pilares de la relación laboral subordinada, en la medida que el contratista independiente es quién sufraga el pago de los aportes dependiendo de las actividades civiles, comerciales o administrativas que realice, sin que el hecho de la afiliación conduzca a la modificación de su contrato.
3.7. Intervención ciudadana: inhibición / exequible.
3.7.1. Es inepta demanda en tanto que la argumentación se funda en la apreciación subjetiva del actor, en la cual, todas las ordenes impartidas por el contratante constituyen un contrato laboral, no señala las razones por las cuales se desconocería el régimen de carrera, ni determina por qué el accidente que sufre un contratista independiente no debería ser cubierto por el sistema de riesgos profesionales.
4. Concepto del Procurador General de la Nación[2]: inhibición / exequible.
4.1. El Ministerio Público indica que la demanda no satisface los requisitos de conformación de un cargo, respecto a la violación del Preámbulo, al derecho a la igualdad, el trabajo, seguridad social, en tanto que no presenta una verdadera confrontación entre los contratos de prestación de servicios y los laborales. Ni se encuentra relación entre lo demandado o el régimen de carrera y el estatuto general de la contratación, partiendo del absurdo de que un contratista puede terminar siendo un servidor de carrera.
4.2. Contrario a lo expresado por el demandante, la norma hace un reconocimiento a la igualdad de los contratistas independientes, ya sea que su servicio se origine en un contrato civil, comercial o administrativo, los sucesos que en desarrollo del objeto del contrato conduzcan a un accidente profesional son cubiertos por el sistema general de riesgos laborales, sin que dicha denominación implique la creación de un concepto ambivalente, por lo tanto, la expresión acusada es constitucional en la medida que garantiza la ampliación de la cobertura de la seguridad social en riesgos profesionales a los independientes.
II. FUNDAMENTOS.
1. Competencia.
La presente demanda de inconstitucionalidad fue formulada por un ciudadano colombiano, contra una expresión contenida en una ley de la República (1562 de 2012); así, la Corte Constitucional es competente para decidir sobre su constitucionalidad (CP, artículo 241.4).
2. Cuestión previa.
2.1. Aptitud de la demanda.
Acorde con la solicitud de inhibición por inepta demanda del Ministerio Público y de algunos intervinientes, la Corte constata que no todos los cargos propuestos en la demanda cumplen con los requerimientos previstos en el Decreto 2591 de 1991 para la procedencia de la acción por inconstitucionalidad.
2.2. Cargos susceptibles de inhibición.
2.2.1. Los argumentos por vulneración del Preámbulo y la garantía de los principios consagrados en la Constitución (CP, 2); a la protección especial al trabajo (CP, 25); el desconocimiento de los principios que rigen el estatuto de trabajo (CP, 53); y la trasgresión del régimen de carrera administrativa (CP, 122 y 123); no serán analizados de fondo por cuanto se erigen en interpretaciones confusas y subjetiva del actor que imposibilitan la conformación de un cargo de inconstitucionalidad, y en especial carecen de: (i) certeza, al fundarse en la interpretación personal del demandante de que la norma acusada "homologa el contrato de prestación de servicios a una relación laboral subordinada y por ello desconoce el principio de la primacía de la realidad sobre las formas"; (ii) de especificidad, al no demostrar la presunta incompatibilidad entre el régimen de carrera y contratación de la administración pública y la vinculación de un contratista independiente al sistema general de riesgos laborales; (iii) de pertinencia al expresar "la imposibilidad de aplicar un accidente de trabajo a una persona jurídica", o la "desnaturalización del contrato de prestación de servicios convirtiéndolo en un contrato laboral"; (iv) y finalmente de suficiencia, al indicar respecto de la protección al trabajo que "con la disposición demandada esta protección especial resulta inexistente porque el elemento de subordinación está presente tanto en una relación laboral como en la civil".
2.3. Conformación de un cargo en aplicación del principio pro actione.
2.3.1. La Corte ha indicado que en armonía con la naturaleza pública de la acción por inconstitucionalidad, las demandas ciudadanas deben estudiarse bajo la aplicación del principio pro actione, por cuanto, la exigencia de los presupuestos para la conformación de un cargo, (i) no deben tener tal rigorismo que imposibilite el derecho ciudadano, (ii) es deber del juez constitucional analizar si es posible un fallo de fondo y no uno inhibitorio; y en consecuencia, (iii) la duda debe resolverse a favor del actor. En ese sentido, procede el estudio del cargo por vulneración del derecho a la igualdad (CP, 13).
En la sentencia C-081 de 2014 esta Corporación reiteró el criterio adoptado en la C-978/10, a través de la cual se expresó:
"No obstante, también ha resaltado, con base en el principio de pro actione que el examen de los requisitos adjetivos de la demanda de constitucionalidad no debe ser sometido a un escrutinio excesivamente riguroso y que debe preferirse una decisión de fondo antes que una inhibitoria, de manera que se privilegie la efectividad de los derechos de participación ciudadana y de acceso al recurso judicial efectivo ante la Corte. Este principio tiene en cuenta que la acción de inconstitucionalidad es de carácter público, es decir abierta a todos los ciudadanos, por lo que no exige acreditar la condición de abogado; en tal medida, 'el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo."
Sin embargo, jurisprudencialmente se ha explicado que si bien toda demanda debe ser analizada a la luz del principio pro actione, atendiendo el carácter popular que la Constitución misma le atribuye, allí deben concurrir unas condiciones mínimas que permitan guiar la labor de la Corte y orientar, asimismo, el debate de los intervinientes en el proceso que pretende instarse."
2.3.2. Conforme a lo anterior, el cargo por vulneración del derecho a la igualdad, logra suscitar una duda sobre la constitucionalidad de la norma, no solo para la Corte, sino también para los intervinientes, en la medida que la mayoría de las universidades solicitan la inexequibilidad o su condicionamiento y, aducen la confusión que generan las expresiones acusadas.
2.3.3. La Corte constata que la demanda: (i) señala con claridad las expresiones legales que presuntamente transgreden la Constitución -incisos segundo y tercero del artículo tercero de la Ley 1562 de 2012-; (ii) indica la Norma Superior que considera vulnerada -artículo 13 CP-; (iii) presenta como concepto de inconstitucionalidad, el tratamiento legal igualitario otorgado a un grupo diferente, en tanto que las expresiones acusadas incorporaron en un contexto eminentemente laboral al contratista como beneficiario de las prestaciones y auxilios del sistema general de riesgos profesionales.
3. Problema jurídico constitucional.
3.1. El concepto de accidente de trabajo contenido en el artículo 3 de la Ley 1562 de 2012 se desarrolla principalmente en el contexto de una relación laboral, al emplear supuestos normativos tales como "con ocasión del trabajo"; "ejecución de órdenes del empleador"; "labor bajo su autoridad, aún fuera del lugar y horas de trabajo" entre otros, por lo cual, en principio, generaría cierta duda en cuanto a los elementos a tener en cuenta para determinar el accidente de trabajo de un contratista independiente.
3.2. Con base en lo anterior, la cuestión a resolver se funda en si ¿el Legislador al incluir a los contratistas en el concepto de accidente de accidente laboral definido para los trabajadores sujetos a una relación subordinada, desconoce el principio-valor a la igualdad en su concepción de dar un tratamiento igual a iguales y desigual a grupos divergentes?
4. Marco normativo.
4.1. Síntesis de la legislación precedente.
4.1.1. El primer pronunciamiento legislativo de salud ocupacional en Colombia se dio con la Ley 57 de 1915 sobre accidentalidad laboral y enfermedades profesionales. Posteriormente, la Ley 46 de 1918, dictaminó las medidas de higiene y sanidad para empleados y empleadores; con la Ley 37 de 1921 se dispuso un seguro de vida colectivo para empleados; la Ley 10 de 1934, reglamentó la enfermedad profesional, auxilios de cesantías, vacaciones y contratación laboral; con la Ley 96 de 1938 se creó lo que actualmente es el Ministerio de la Protección Social; la Ley 44 de 1939 creó el seguro obligatorio e indemnizaciones para accidentes de trabajo; y el Decreto 2350 de 1944, promulgó los fundamentos del Código Sustantivo del Trabajo y la obligación de proteger a los trabajadores subordinados en su trabajo.
4.1.2. Con la creación del Instituto de Seguros Sociales, a través de la Ley 90 de 1946, se institucionalizó el cubrimiento de los riesgos laborales por medio de la prestación del servicio de salud y el reconocimiento de pensiones para los trabajadores dependientes. No obstante, con la Ley 9 de 1979 se dio un mayor respaldo normativo a la protección de la salud del trabajador, cambiando la concepción de caridad por la de una verdadera prestación social; el artículo 81 de la mencionada ley señalaba que "la salud de los trabajadores es una condición indispensable para el desarrollo socioeconómico del país; su preservación y conservación son actividades de interés social y sanitario en la que participarán el gobierno y los particulares".
4.1.3. Es hasta la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 que se creó el Sistema General de Riesgos Profesionales, bajo el modelo de seguro privado de los riesgos ocupacionales y cuyo principal objetivo fue la creación y promoción de una cultura de prevención en accidentes de trabajo y enfermedades profesionales. Posteriormente, el Decreto Ley 1295 de junio 22 de 1994, expedido por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, determinó la organización y administración del Sistema General de Riesgos Profesionales, las prestaciones económicas y asistenciales a que tienen derecho los afiliados al sistema.
4.1.4. El Decreto 1772 de 1994 reglamentó la afiliación para los trabajadores dependientes y pensionados, hasta que la Resolución 2318 de julio 15 de 1996, el Ministerio de Salud reglamentó la expedición de licencias de Salud Ocupacional para personas naturales y jurídicas. Mediante Resolución 1414 de 2008, el Ministerio de la Protección Social modifica la Resolución 634 de 2006, estableciendo que todas las personas que, de acuerdo con la ley estén obligadas a efectuar aportes al Sistema de la Protección Social, incluidas las personas que contando con ingresos, estos no provengan de una relación laboral o legal y reglamentaria, deberán hacerlo a través de la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes, PILA, bien sea en su modalidad electrónica o en la asistida.
4.2. Breves antecedentes de la Ley 1562 de 2012.
4.2.1. En la exposición de motivos del proyecto de ley 67 de 2010 Senado Por la cual se modifica el sistema de riesgos profesionales y se dictan otras disposiciones en materia de salud ocupacional, contenidas en la Gaceta No. 492 de 2010, se indicó en cuanto al campo de aplicación lo siguiente:
Una de las finalidades esenciales del proyecto es la de garantizar la seguridad social en riesgos profesionales al sector de los trabajadores independientes, quienes históricamente han estado excluidos del sistema. En tal sentido, es necesario recordar que los contratistas también son trabajadores -aunque no sean empleados- y como tales, son personas que viven de su actividad física y mental, a los que la precarización de las relaciones de trabajo ha golpeado más severamente, obligándolos a renunciar a su derecho constitucional a una vinculación laboral directa con el empleador. No se puede aumentar ahora su desprotección permitiendo que las entidades del sistema general de seguridad social queden exentas de la responsabilidad como consecuencia de la evasión que se generaría entre los empleadores contratantes, que abusando de esta modalidad jurídica de vinculación de mano de obra, se abstienen de celebrar un contrato para evadir la cotización por concepto de riesgos profesionales. La lucha es por el trabajo digno, bien que se ejerza de manera dependiente o independiente, en el marco de una relación jurídica de carácter laboral o de una relación civil o comercial, porque finalmente unos y otros son trabajadores, viven de su actividad y las normas sociales deben extenderse a todos sin excepción. (subraya fuera de texto).
4.2.2. Finalmente, con la expedición de la ley 1562 de 2012 se introdujeron varios cambios al Sistema de Riesgos Profesionales, conocido actualmente como de Riesgos Laborales, bajo un concepto más inclusivo de conformidad con el principio de universalidad, tal y como se evidencia en el siguiente cuadro comparativo atinente a los afiliados obligatorios:
| Decreto Ley 1295 de 1994 | Ley 1562 de 2012 -artículo 2- |
| ARTÍCULO 13. Son afiliados al Sistema General de Riesgos Profesionales: a. En forma obligatoria: 1. Los trabajadores dependientes nacionales o extranjeros, vinculados mediante contrato de trabajo o como servidores públicos; 2. Los jubilados o pensionados, excepto los de invalidez, que se reincorporen a la fuerza laboral como trabajadores dependientes, vinculados mediante contrato de trabajo o como servidores públicos, y 3. Los estudiantes que deban ejecutar trabajos que signifiquen fuente de ingreso para la respectiva institución, cuyo entrenamiento o actividad formativa es requisito para la culminación de sus estudios, e involucra un riesgo ocupacional, de conformidad con la reglamentación que para el efecto se expida. (...) | ARTICULO 13. AFILIADOS. El nuevo texto es el siguiente:> Son afiliados al Sistema General de Riesgos Laborales: a) En forma obligatoria: 1. Los trabajadores dependientes nacionales o extranjeros, vinculados mediante contrato de trabajo escrito o verbal y los servidores públicos; las personas vinculadas a través de un contrato formal de prestación de servicios con entidades o instituciones públicas o privadas, tales como contratos civiles, comerciales o administrativos, con una duración superior a un mes y con precisión de las situaciones de tiempo, modo y lugar en que se realiza dicha prestación. 2. Las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado son responsables conforme a la ley, del proceso de afiliación y pago de los aportes de los trabajadores asociados. Para tales efectos le son aplicables todas las disposiciones legales vigentes sobre la materia para trabajadores dependientes y de igual forma le son aplicables las obligaciones en materia de salud ocupacional, incluyendo la conformación del Comité Paritario de Salud Ocupacional (Copaso). 3. Los jubilados o pensionados, que se reincorporen a la fuerza laboral como trabajadores dependientes, vinculados mediante contrato de trabajo o como servidores públicos. 4. Los estudiantes de todos los niveles académicos de instituciones educativas públicas o privadas que deban ejecutar trabajos que signifiquen fuente de ingreso para la respectiva institución o cuyo entrenamiento o actividad formativa es requisito para la culminación de sus estudios, e involucra un riesgo ocupacional, de conformidad con la reglamentación que para el efecto se expida dentro del año siguiente a la publicación de la presente ley por parte de los Ministerio de Salud y Protección Social. 5. Los trabajadores independientes que laboren en actividades catalogadas por el Ministerio de Trabajo como de alto riesgo. El pago de esta afiliación será por cuenta del contratante. 6. Los miembros de las agremiaciones o asociaciones cuyos trabajos signifiquen fuente de ingreso para la institución. 7. Los miembros activos del Subsistema Nacional de primera respuesta y el pago de la afiliación será a cargo del Ministerio del Interior, de conformidad con la normatividad pertinente. (...) |
4.2.3. Mediante sentencia C-460 de 2013, la Corte declaró exequible el inciso segundo y el parágrafo del artículo 1° de la Ley 1539 de 2012, relativo al costo asumido por la ARL sobre el examen de aptitud psicofísica para el porte de armas. En dicha oportunidad, respecto de las obligaciones de las administradoras de riesgos laborales indicó que:
En el contexto descrito, el legislador adjudicó esta responsabilidad a entidades especializadas como las Administradoras de Riesgos Profesionales (Laborales) –A.R.P. (A.R.L)-, que, como parte del sistema general de riesgos profesionales, están destinadas a prevenir, proteger y atender a los trabajadores de los efectos de las enfermedades y los accidentes que pueden ocurrirles con ocasión o como consecuencia del trabajo que desarrollan. Las cuales deben prestar los servicios asistenciales y reconocer las prestaciones económicas a todo afiliado al sistema general de riesgos profesionales que haya sufrido un accidente de trabajo o una enfermedad profesional o como consecuencia de ellos se incapacite, se invalide o muera. (subraya fuera de texto).
4.3. Ampliación de la cobertura en el sistema de seguridad social.
4.3.1. Tanto el artículo 48 original de la Constitución como la modificación introducida con el acto legislativo 1 de 2005, disponen que El Estado, con la participación de los particulares, ampliará progresivamente la cobertura de la seguridad social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine la Ley. Consonancia con la norma superior, el artículo 6 de la Ley 100 de 1993 señala dentro de sus objetivos, la garantía de las prestaciones sociales a quienes tienen una relación laboral o capacidad económica suficiente para afiliarse al sistema, y la ampliación de cobertura hasta lograr que toda la población acceda al sistema (...).
4.3.2. La Corte al estudiar la demanda de inconstitucionalidad contra el inciso segundo del artículo 23 de la ley 1438 de 2011 "Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones", sobre el uso de los recursos económicos por parte de las EPS, este Tribunal indicó en la sentencia C-262 de 2013, respecto de la ampliación de la cobertura, lo siguiente:
El artículo 48 constitucional permite que los particulares acompañen al Estado en la prestación del servicio. Así, este precepto se refiere a los particulares en dos oportunidades: en el inciso tercero para señalar que el Estado, con la participación de los particulares, debe ampliar progresivamente la cobertura de la seguridad social, y en el inciso cuarto, cuando señala que el servicio podrá ser prestado por entidades públicas o privadas, de conformidad con la ley. En el ámbito de la cobertura de las contingencias relacionadas con la salud, el artículo 49 superior indica que el Estado debe establecer las políticas para la prestación de servicios de salud por entidades privadas, quienes quedarán sujetas a su vigilancia y control, así como definir las competencias de dichas entidades. Estas disposiciones muestran que la participación de los particulares en la prestación del servicio de seguridad social, y específicamente en el ámbito de la salud, está condicionada a la regulación, vigilancia y control del Estado. En otras palabras, si bien es cierto la Constitución permite la participación de los particulares, éstos deben sujetarse a las reglas que establezca el Estado –a través del Congreso y el Ejecutivo-, quien puede definir los alcances de su participación con sujeción a la Carta Política, y someterse a su vigilancia y control. Además, la jurisprudencia constitucional ha señalado que el poder de regulación de las libertades económicas en el ámbito del SGSSS es reforzado, en vista del interés público que reviste el servicio y su relación con la realización de varios derechos fundamentales, como la salud (subrayas fuera de texto).
4.4. Concepto de accidente de trabajo.
4.4.1. Previo a la concepción de accidente de trabajo del artículo 3 de la Ley 1562 de 2012, la definición del mismo era inexistente, en la medida en que la noción contemplada en el Decreto Ley 1295 de 2004[3] fue declarada inexequible por la Corte en la sentencia C-858 de 2006, al constatarse el desbordamiento de las facultades expresas conferidas al Presidente. Por lo que desde su expulsión del ordenamiento jurídico hasta la sanción de la Ley ahora acusada, se tomó como referencia el concepto de la CAN plasmado en la Decisión 584, el cual como puede apreciarse es muy similar al contemplado por el legislador en el artículo 3 ahora demandado, así:
| Decisión 584 Artículo 1. | Ley 1562/12 Artículo 3. |
| n) Accidente de trabajo: Es accidente de trabajo todo suceso repentino que sobrevenga por causa o con ocasión del trabajo, y que produzca en el trabajador una lesión orgánica, una perturbación funcional, una invalidez o la muerte. Es también accidente de trabajo aquel que se produce durante la ejecución de órdenes del empleador, o durante la ejecución de una labor bajo su autoridad, aun fuera del lugar y horas de trabajo. Las legislaciones de cada país podrán definir lo que se considere accidente de trabajo respecto al que se produzca durante el traslado de los trabajadores desde su residencia a los lugares de trabajo o viceversa. | ACCIDENTE DE TRABAJO. Es accidente de trabajo todo suceso repentino que sobrevenga por causa o con ocasión del trabajo, y que produzca en el trabajador una lesión orgánica, una perturbación funcional o psiquiátrica, una invalidez o la muerte. Es también accidente de trabajo aquel que se produce durante la ejecución de órdenes del empleador, o contratante durante la ejecución de una labor bajo su autoridad, aún fuera del lugar y horas de trabajo. Igualmente se considera accidente de trabajo el que se produzca durante el traslado de los trabajadores o contratistas desde su residencia a los lugares de trabajo o viceversa, cuando el transporte lo suministre el empleador. También se considerará como accidente de trabajo el ocurrido durante el ejercicio de la función sindical aunque el trabajador se encuentre en permiso sindical siempre que el accidente se produzca en cumplimiento de dicha función. De igual forma se considera accidente de trabajo el que se produzca por la ejecución de actividades recreativas, deportivas o culturales, cuando se actúe por cuenta o en representación del empleador o de la empresa usuaria cuando se trate de trabajadores de empresas de servicios temporales que se encuentren en misión." |
4.4.2. La concepción de la Decisión 584 de la CAN reproducida por la ley de riesgos laborales, no esta formulada exclusivamente para el contexto de los trabajadores de una relación dependiente, tal y como lo expresa el literal b del artículo primero al definir trabajador de la siguiente forma:
b) Trabajador: Toda persona que desempeña una actividad laboral por cuenta ajena remunerada, incluidos los trabajadores independientes o por cuenta propia y los trabajadores de las instituciones públicas.
Es así como en el ámbito regional, la protección de las contingencias derivadas de un accidente laboral, no solo cobija a los empleados subordinados, sino que se aplica a otras formas de servicios como los independientes y los servidores públicos.
4.4.3. Conforme a la ampliación de la cobertura prevista por el legislador en la norma acusada, por medio del Decreto 723 de 2013 el Presidente de la República reglamentó la afiliación al sistema general de riesgos laborales de las personas vinculadas a través de un contrato formal de prestación de servicios con entidades o instituciones públicas o privadas entre otras, disponiendo en el artículo 25 que La afiliación al Sistema General de Riesgos Laborales no configura relaciones laborales entre el contratante y el contratista.
4.4.4. Conforme a lo anterior, pese a que la definición del accidente de trabajo prevista para los contratistas, toma prestados elementos que semánticamente inducen al ámbito de una relación subordinada –horario de trabajo, órdenes del empleador, labor bajo autoridad etc.- El Legislador empleó dicha formula para clasificarlos como afiliados obligatorios, más no para modificar la forma de vinculación de los contratistas, tal y como se dispuso en el decreto reglamentario antes visto. Por lo tanto, se deberá examinar si la inclusión en el concepto de accidente de trabajo de un grupo diferente a los trabajadores dependientes está constitucionalmente justificada, o si por el contrario representa una forma de discriminación legal.
4.5. Juicio de igualdad.
4.5.1. La Corte en la sentencia C-516 de 2004 indicó respecto del trato legal divergente en el sistema de riesgos profesionales (ahora laborales), que el mismo esta justificado cuando, la medida busca consolidar el derecho a la igualdad dentro del sistema, así:
El legislador, al regular lo concerniente al Sistema de Riesgos Profesionales, debe procurar hacer efectiva la igualdad y la libre competencia entre las entidades facultadas para prestar el servicio, así como garantizar que los usuarios puedan, en igualdad de condiciones, tener acceso al mismo y obtener la protección requerida. El legislador está vinculado íntimamente al principio de igualdad, de manera que, por un lado, debe dar el mismo trato a supuestos de hecho equivalentes, siempre que no exista una razón suficiente que permita dispensarle un tratamiento desigual (mandato de tratamiento igual) y, por otro, está obligado a otorgar un trato desigual o a establecer diferenciaciones entre regímenes jurídicos diversos, es decir, dar un trato distinto a supuestos de hecho diferentes (mandato de tratamiento desigual).
Así mismo, le está permitido que trate de manera idéntica supuestos de hecho diferentes cuando ello resulte razonable y siempre que no exista una razón suficiente que imponga dicha diferenciación. En ese orden, se incurre en una discriminación normativa cuando dos condiciones fácticas semejantes son tratadas por el legislador de manera desigual sin que exista una justificación objetiva y razonable. O dicho de otra manera, no es necesario que toda diferenciación normativa esté amparada en una disposición constitucional que así lo permita sino que es suficiente que su justificación sea constitucionalmente aceptable. Es un juicio valorativo que corresponde adelantar al juez constitucional para que una vez sea verificada la vulneración del mandato de un tratamiento igualitario, entre a restablecer la igualdad quebrantada mediante la equiparación de los supuestos comparados."
4.5.2. Posteriormente, frente a otro caso de discriminación -entre las administradoras de riesgos profesionales privadas y la pública-, esta Corporación concluyó en la C-289 de 2008 que la satisfacción de un fin mayor consistente en la mejor prestación del servicio justifica la desigualdad formal, señalando lo siguiente:
Si bien la norma crea un trato diferenciado cuando se trata de la contratación de la ARP por parte de las entidades públicas. En primer lugar, un trato diferenciado de la ARP del ISS frente a las ARP privadas, ya que la primera puede ser contratada mediante contratación directa. En segundo lugar, un trato diferenciado de las ARP públicas en general frente a las ARP privadas, ya que al menos una de las primeras debe ser invitada al concurso público convocado por las entidades públicas que no hicieron uso de la facultad de contratación directa. La Corte, consideró tres razones por las cuales un trato diferenciado de la ARP del ISS estaba justificado. En primer lugar, la ARP del ISS era una entidad estatal y que, según la Constitución, era el Estado el primer llamado a prestar los servicios de la seguridad social, incluidos los riesgos profesionales, por razones de interés público que apuntaban, entre otros, a lograr la universalidad del servicio; En segundo lugar, consideró que era legítimo establecer medidas que favorecieran económicamente a las entidades estatales ya que esto permite mejorar las condiciones de la prestación del servicio a la comunidad lo cual satisface el interés público y en tercer lugar, consideró que una restricción en la participación de las ARP privadas en la prestación de los servicios de aseguramiento no las excluía del mercado ni impedía su participación en el mismo por lo que consistía simplemente en una condición establecida por la ley para su participación. Adicionalmente, es importante advertir que los estímulos a la contratación de las ARP públicas están dirigidos únicamente a captar las entidades públicas lo que lleva a que se utilicen los recursos del estado para mejorar los servicios de seguridad social prestados también por el Estado. (subraya fuera de texto)
4.5.3. En la reciente sentencia C-336 de 2014 la Corte evaluó la distinción legal en el sistema general de pensiones entre los beneficiarios de la pensión de sobrevivientes en el evento de convivencia no simultánea, en esa ocasión efectuó el siguiente análisis de igualdad:
4.8.1. El juicio de igualdad en su etapa preliminar requiere: (i) determinar el criterio de comparación -identificar si los supuestos de hecho son susceptibles de compararse y si se compara sujetos de la misma naturaleza-; (ii) definir si en los hechos y en el plano jurídico existe un trato desigual entre iguales o igual entre desiguales; y (iii) constatar si la diferencia de trato está constitucionalmente justificada, es decir, si las situaciones en comparación merecen un trato diferente desde la Constitución.
4.8.2. En cuanto a la justificación, la metodología del test de igualdad busca identificar tres aspectos: (i) el fin buscado por la medida, (ii) el medio empleado y (iii) la relación entre el medio y el fin. En lo que respecta al derecho a la seguridad social en pensiones, la jurisprudencia ha concordado según el amplio margen de regulación del Legislador, la aplicación de un test leve.
4.8.3. Este test se limita a establecer la legitimidad del fin y del medio, debiendo ser este último proporcionado para lograr el primero, es decir, a verificar si los fines y su medio no están constitucionalmente prohibidos y si el segundo es idóneo o adecuado para lograr el primero.
4.6. El caso concreto.
4.6.1. De acuerdo con la metodología adoptada en la C-336 de 2014 y siguiendo ese orden, se identifica en el caso bajo estudio en su etapa preliminar que: (i) los supuestos de hecho son susceptibles de comparación en tanto que ambos son tratados como afiliados obligatorios del sistema de seguridad social en riesgos laborales; (ii) en el plano jurídico se evidencia un trato igual entre desiguales en cuanto se aplica los elementos del accidente de trabajo previstos para la relación laboral a los contratistas; y (iii) se constata que la diferencia de trato está constitucionalmente justificada, en tanto que el artículo 48 CP, prevé la ampliación de la cobertura en la prestación del servicio de seguridad social.
4.6.2. En cuanto a la justificación, se verifican los siguientes aspectos: (i) el fin buscado por la medida está orientado a extender los beneficios del sistema de riesgos laborales a más personas dentro de las cuales se encuentran los contratistas; (ii) el medio empleado fue la inclusión de este grupo de personas dentro de la definición de accidente de trabajo prevista inicialmente para el contexto de una relación subordinada y a través de la determinación de afiliados obligatorios al sistema; (iii) por lo que la relación entre el medio y el fin, conforme al amplio margen de regulación del Legislador, corresponde la aplicación de un test leve.
4.6.3. Del análisis del test leve se colige que la legitimidad del medio es proporcionada para lograr el fin, en tanto que este último se dirige a la materialización del principio de universalidad a través de la ampliación de la cobertura del sistema de seguridad social en riesgos laborales, que a su vez se da por medio de la vinculación forzosa de un sector de la población económicamente activa para el cual no estaba previsto.
4.6.4. Pese a que la redacción de la norma acusada involucra elementos inequívocos de una relación laboral, el simple hecho de la afiliación al sistema de riesgos laborales no muta o altera la naturaleza del contrato de prestación de servicios, sino que con apoyo en el concepto de accidente de trabajo del artículo 3 de la Ley 1562 de 2012, se protege a un grupo de trabajadores tradicionalmente excluido del sistema, lo cual resulta constitucionalmente justificado según el artículo 48 CP.
III. CONCLUSIONES.
1. Síntesis del Caso.
1.1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano José Andrés Cristancho Niño solicitó la inexequibilidad de las expresiones "o contratante" "o contratistas" contenidas en los incisos segundo y tercero del artículo tercero de la Ley 1562 de 2012, al considerar que la ley no puede otorgar un trato igualitario a quien no cumple con las condiciones para ello, vulnerando el artículo 13 de la Constitución. En el acápite respectivo se descartaron los siguientes cargos por no cumplir con los requisitos mínimos de conformación: vulneración del Preámbulo, garantía de los principios consagrados en la Constitución (CP, 2); protección especial al trabajo (CP, 25); desconocimiento de los principios que rigen el estatuto de trabajo (CP, 53); y la trasgresión del régimen de carrera administrativa (CP, 122 y 123).
1.2. La definición de accidente de trabajo del artículo 3 de la ley 1562 de 2012 involucra elementos que en principio son exclusivos de una relación laboral, tales como "durante la ejecución de órdenes del empleador", "labor bajo su autoridad, aún fuera del lugar y horas de trabajo". No obstante, en cumplimiento de una finalidad constitucional, se incluyó dentro de dicho contexto al grupo de los contratistas independientes, por lo que con base en el artículo 25 del Decreto 723 de 2013 la afiliación de este tipo de trabajadores dentro del sistema de riesgo laborales no comporta la facultad de alterar la naturaleza del contrato de prestación de servicios a uno laboral, pues, la afiliación garantiza el cubrimiento de los riesgos que por la prestación de un servicio civil o comercial pueda sufrir una persona.
1.3. La ampliación de la cobertura en riesgos laborales garantiza el derecho al acceso de un mayor numero de trabajadores, materializando su derecho a la igualdad, e incluso de la dignidad de todo trabajador, a ser cubierto por las continencias que puedan ocasionarse con su labor sin distinción de la forma contractual que origina la vinculación obligatoria. En ese sentido, la jurisprudencia de la Corte ha encontrado que el trato diferente otorgado por el legislador a los contratistas se encuentra plenamente justificado.
2. Razón de la Decisión.
En el Sistema General de Riesgos Laborales está permitida la inclusión de los contratistas dentro del contexto de accidente de trabajo del artículo 3 de la Ley 1562 de 2012, pues la equiparación legal con los trabajadores dependientes materializa el principio de ampliación de la cobertura en seguridad social (Art. 48 CP) y repercute en el ámbito de la afiliación obligatoria sin modificar las relaciones contractuales previas.
IV. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. Declarar EXEQUIBLE por el cargo de igualdad las expresiones "o contratante" y "o contratistas" contenidas en incisos segundo y tercero del artículo tercero de la Ley 1562 de 2012.
Segundo. Declararse INHIBIDA respecto de los demás cargos.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente. Cúmplase.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Presidente
Con salvamento de voto
[1] En el Auto admisorio de la demanda se indicó en el acápite de verificación de los requisitos que solo se tendía como demandante al señor José Andrés Cristancho Niño, en la medida que el otro accionante no acreditó su calidad de ciudadano.
[2] Concepto No. 5735 del 25 de febrero de 2014.
[3] Decreto Ley 1295 de 1994 Art. 9º. Accidente de trabajo. Es accidente de trabajo todo suceso repentino que sobrevenga por causa o con ocasión del trabajo, y que produzca en el trabajador una lesión orgánica, una perturbación funcional, una invalidez o la muerte.
Es también accidente de trabajo aquel que se produce durante la ejecución de órdenes del empleador, o durante la ejecución de una labor bajo su autoridad, aun fuera del lugar y horas de trabajo.
Igualmente se considera accidente de trabajo el que se produzca durante el traslado de los trabajadores desde su residencia a los lugares de trabajo o viceversa, cuando el transporte lo suministre el empleador .
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